Hilft oder bremst der Emissionshandel auf dem Weg zum Kohleausstieg?

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Der Ausstieg aus der Kohleverstromung wird irgendwann kommen, so viel ist klar. Umstritten ist jedoch, ob der deutsche Kohleausstieg automatisch die CO2-Emissionen sinken lässt. Denn das europäische Emissionshandelssystem (ETS) legt die Emissionsgesamtmenge fest, ungeachtet dessen, wie viele deutsche Kohlekraftwerke nachfragen. Was deutsche EVU nicht benötigen, kann woanders emittiert werden. Die Folge: Es gibt zu viele Zertifikate, und die CO2-Emissionen sinken nicht. Doch wie kann der Emissionshandel zum Treiber des Kohleausstiegs werden? Karen Pittel empfiehlt, das ETS auf alle Sektoren auszuweiten und durch einen einheitlichen CO2-Preis zu flankieren, während Patrick Graichen auf die Löschung nicht benötigter Zertifikate setzt und ein ordnungsrechtliches Konzept zum Kohleausstieg fordert.


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„Durch einen forcierten Kohleausstieg sinken die CO2-Emissionen nicht“


Dass wir den Kohleausstieg zur Erreichung der Klimaziele brauchen, ist ein Fakt. Kohlekraftwerke stoßen pro Kilowattstunde Strom etwa dreimal so viel CO2 aus wie beispielsweise Gaskraftwerke. „Wie“ ausgestiegen werden soll, muss jedoch klug durchdacht werden. Zur Diskussion stehen grundsätzlich ein forcierter Ausstieg nach dem Vorbild des Ausstiegs aus der Kernenergie oder ein marktgetriebener Ausstieg, der von einem Auslaufen des Geschäftsmodells Kohle im Zuge der beschlossenen Klimaziele getrieben wird. 

Auf den ersten Blick erscheint ein möglichst schneller Ausstieg aus der Kohle durchaus sinnvoll. Dabei gerät allerdings leicht aus dem Blick, dass eine Reduktion der CO2-Emissionen durch den Kohleausstieg keinesfalls ein Selbstläufer ist, sondern nur unter speziellen Bedingungen eintreten dürfte.

Warum wird aber trotz zweifelhafter Klimaeffekte ein schneller und staatlich gesteuerter Ausstieg aus der Kohleverstromung gefordert? Hauptmotivation sind die deutschen Klimaziele. Ob der Kohleausstieg zu einer tatsächlichen Reduktion der globalen Emissionen führt, wird dabei gerne ausgeblendet. Sinken die globalen Emissionen allerdings nicht, so wäre dies nicht einmal mit einem Pyrrhussieg, sondern eher mit einem Feigenblatt vergleichbar.

Der Kohleausstieg und der Emissionshandel

Nach wie vor werden die Emissionen der deutschen Kohlekraftwerke durch das europäische Emissionshandelssystem (EU ETS) erfasst. Im EU ETS ist aber die Gesamtmenge an Emissionen gedeckelt. Damit impliziert ein deutscher Kohleausstieg zunächst nur, dass diese Kraftwerke weniger Zertifikate nachfragen und die eingesparten Emissionen an anderer Stelle zusätzlich emittiert werden. Dem Weltklima wäre damit nicht geholfen.

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  • Karen Pittel
  • ifo Institut

Die Ökonomin Karen Pittel leitet das Zentrum für Energie, Umwelt und erschöpfbare Ressourcen am Münchner ifo Institut und ist Professorin für Volkswirtschaftslehre an der Ludwig-Maximilians-Universität München. Sie beschäftigt sich vor allem mit den Themen Energieökonomie, Klima, Ressourcen und Nachhaltigkeit. Im Akademienprojekt ESYS engagiert sie sich als Mitglied des Direktoriums und in der Arbeitsgruppe „Sektorkopplung“. Darüber hinaus hat sie die Sektion Wirtschaftswissenschaften im Projekt geleitet.

Ein wichtiges Argument der Befürworter eines regulativ getriebenen Kohleausstiegs: Ab 2020 werden überschüssige Zertifikate im Emissionshandel stillgelegt. Kommt es durch einen deutschen Kohleausstieg zu einem permanenten Überschuss an Zertifikaten, würden dadurch tatsächlich die Emissionen sinken. Die eigentliche Idee des Emissionshandels würde damit allerdings ad absurdum geführt. Einen solchen Fall bewusst herbeizuführen, treibt die Kosten des Kohleausstiegs nur in die Höhe.

Hinzu kommt: Ein Überschuss an Zertifikaten gefährdet das Einhalten der langfristigen Emissionsziele des EU ETS nicht. Sie werden quasi automatisch erreicht. Man kann natürlich kritisieren, dass die Emissionsziele nicht ambitioniert genug sind. Eine Verschärfung dieser Ziele durch einen deutschen Kohleausstieg zu erreichen, macht allerdings nur wenig Sinn. Der resultierende Druck auf die Zertifikatepreise kann durchaus Emissionsreduktionen anderer Länder und Branchen vermindern und damit die erhoffte zusätzliche Stilllegung an Zertifikaten zunichtemachen.

Es gibt zudem einen erheblich einfacheren Weg, die Emissionen über den vom EU ETS vorgegebenen Pfad zu senken: ein direkter Aufkauf von Zertifikaten. Eine Kopplung eines solchen Aufkaufs an den Kohleausstieg, wie teilweise vorgeschlagen, ist allerdings nicht zielführend, da er die systemweiten Emissionen nicht weiter reduziert.

Der Zertifikateaufkauf würde nicht nur, wie politisch gewollt, den Beitrag Deutschlands zum Klimaschutz erhöhen. Er würde auch den Preis für Emissionen stützen, sodass die Nutzung emissionsärmerer Energieträger wirtschaftlicher und Kohle langfristig aus dem Energiesystem verdrängt würde. Ein forcierter Kohleausstieg wirkt hier kontraproduktiv.

Der Kohleausstieg und die Sektorkopplung

Häufig wird auch die Sektorkopplung als Argument für einen Kohleanstieg angeführt, da der Strombedarf durch die Sektorkopplung zunehmen wird. Nehmen wir das Beispiel Elektromobilität: Da der Verkehrssektor nicht Teil des EU ETS ist, würden die europäischen Emissionen durch den Einsatz der Elektromobilität sinken. Wird der benötigte Strom aus erneuerbaren Energien produziert, ändern sich die EU-ETS-Emissionen in Deutschland und Europa damit nicht. Wird der Strom aus Kohle hergestellt, erhöhen sich zwar die deutschen Emissionen, in gleichem Maße gehen aber die EU-ETS-Emissionen in anderen Branchen und Ländern zurück. In beiden Fällen sinken die Emissionen also nur aufgrund des Rückgangs des Benzin- und Dieselverbrauchs. Somit ist es unerheblich, woher der Strom für Elektromobilität stammt.

Insgesamt sticht kein eindeutig positiver Effekt eines forcierten Kohleausstiegs ins Auge. Es sollte daher sorgfältig überdacht werden, ob ein solcher Eingriff in die Energiemärkte, der nicht nur höhere Kosten, sondern auch weiteren Regulierungsbedarf nach sich ziehen dürfte, in Anbetracht eher vager „Erfolgshoffnungen“ zu rechtfertigen ist.

Ein starker CO2-Preis macht klimafreundliche Technologien konkurrenzfähig

Auch wenn das Argument kein neues ist: CO2-Emissionen in allen Sektoren mit einem einheitlichen Preis zu versehen, schafft die notwendigen Voraussetzungen, um klimaschädliche Emissionen effizient zu vermeiden. Das geeignete Instrument dafür ist bereits eingesetzt: Das EU ETS. Gelänge es zudem, das ETS auf den Verkehrs- und Wärmesektor auszudehnen und gleichzeitig andere Abgaben und Umlagen abzubauen, könnten alle energiebedingten Emissionen in Europa mit einem Instrument geregelt und ein einheitlicher CO2-Preis in allen Sektoren etabliert werden. So kann auch die Sektorkopplung gelingen.

„Wir brauchen ein ordnungsrechtliches Konzept für den deutschen Kohleausstieg“


Dass erfolgreicher Klimaschutz den Kohleausstieg in Deutschland, Europa und weltweit zwingend voraussetzt, ist eine Binsenweisheit. Schließlich ist die Kohle – speziell die Braunkohle – der CO2-intensivste Energieträger, den es gibt. Und weil Deutschland nach wie vor 40 Prozent seines Stroms aus Kohle erzeugt und sogar Braunkohleweltmeister ist, führt auch in Deutschland kein Weg am Kohleausstieg vorbei.

Doch was ist hierfür das richtige Instrument? Aus Sicht des umweltökonomischen Lehrbuchs ist die Sache klar: Das macht man am besten mit dem Emissionshandel (englisch: Cap-and-Trade). Man definiert einfach ein Cap für CO2, vergibt an die potenziellen Verschmutzer Zertifikate, die diesem Niveau entsprechen, und überlässt den Rest dem Markt (Trade). Es bildet sich dann ein Marktpreis heraus, der sich an den Kosten der jeweiligen Vermeidungstechnologien orientiert – und das Klimaschutzziel wird zu den niedrigst möglichen Kosten erreicht. Weitere Instrumente sind nicht nur überflüssig, sondern schaden dem Ziel eines kosteneffizienten Umweltschutzes. Soweit die Theorie.

Wenn man aber auf den im Jahr 2005 eingeführten CO2-Emissionshandel in Europa schaut, kommt der Praxisschock. So liegt das Cap viel zu hoch, denn die ausgegebene Zertifikatemenge bewegt sich seit 2009 kontinuierlich über den tatsächlichen Emissionen. Hinzu kommt noch, dass die EU-Mitgliedstaaten 2008, aus Angst, das Cap könnte zu knapp bemessen sein, jede Menge zusätzlicher CO2-Zertifikate aus Drittstaaten zugelassen haben. Diese JI/CDM-Zertifikate (Joint Implementation und Clean Development Mechanism) aus China, Russland und der Ukraine haben sich jedoch als wertloser Bluff herausgestellt, die keine einzige Tonne CO2 mindern. Die Folge: Der EU-Emissionshandel weist aktuell einen Zertifikateüberschuss („heiße Luft“) von über 3 Milliarden Tonnen CO2 auf – Tendenz steigend –, denn die nicht gebrauchten Zertifikate verfallen nicht etwa, sondern behalten ihre Gültigkeit für die nächsten Jahrzehnte.

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  • Patrick Graichen
  • Agora Energiewende

Der Ökonom und Politikwissenschaftler Patrick Graichen ist Direktor von Agora Energiewende. Zuvor hat er im Bundesumweltministerium gearbeitet, unter anderem als Referatsleiter für Energie- und Klimapolitik. Damals hat er unter anderem die Ausgestaltung der ökonomischen Instrumente des Kyoto-Protokolls, das Integrierte Energie- und Klimaprogramm der Bundesregierung von 2007 und das EU-Klima- und Energiepaket 2008 federführend verhandelt.

Der realexistierende Emissionshandel ist komplett wirkungslos

Der realexistierende Emissionshandel hat insofern gar nichts mit kosteneffizientem Klimaschutz zu tun, wie man ihn aus dem Lehrbuch kennt. Die traurige Wahrheit lautet: Er ist komplett wirkungslos. Wir hätten das Ganze sein lassen können und die Emissionen wären auch nicht höher als sie es heute sind. Der einzige Grund, warum der CO2-Preis in dieser Situation nicht bei Null, sondern bei 7 Euro pro Tonne CO2 liegt, ist die Hoffnung der CO2-Händler, dass die Politik eingreift und den Emissionshandel rettet. Das will sie auch tun und die entsprechende Reformdiskussion in Brüssel dürfte im Herbst 2017 zu einem Ergebnis kommen. Nur darf man sich da keine Illusionen machen: Auch die weitestreichenden Reformvorschläge werden nicht dazu führen, dass der EU-Emissionshandel kurzfristig zum Treiber des Kohleausstiegs wird. Vielmehr zeigt der Blick auf andere Länder in Europa, dass der Kohleausstieg durch zusätzliche CO2-Preise (Beispiel Großbritannien) oder gerichtliche Urteile (Beispiel Niederlande) herbeigeführt wird.

In einer solchen Situation geht es jetzt darum, den Emissionshandel so zu reformieren, dass er sich einfügt in den Instrumentenmix einer klugen, unorthodoxen Klima- und Energiepolitik – neben anderen Instrumenten wie dem Ordnungsrecht, Steuern und Förderinstrumenten. Das bedeutet etwa, dass CO2-Zertifikate, die im Rahmen nationaler Maßnahmen wie einem ordnungsrechtlichen Kohleausstieg frei werden, unmittelbar gelöscht werden – und daher eben nicht dazu führen, dass anderswo in Europa die Emissionen steigen. Ein entsprechender Vorschlag des Europäischen Parlaments hat aktuell in Brüssel hohe Chancen darauf, angenommen zu werden. Zudem werden die Überschusszertifikate ab 2019 nach und nach in einer neu geschaffenen Marktstabilitätsreserve verschwinden und nicht mehr dem Markt zur Verfügung stehen.

Ein Szenario für eine kluge Kohlepolitik: Kohleausstieg und Löschung von Zertifikaten

Das Szenario für eine kluge Kohlepolitik ab 2020 lautet also wie folgt: Der Emissionshandel wird nach Beschluss der aktuellen Reformen ab 2019 sukzessive seine Überschuss-Situation abbauen und voraussichtlich ab etwa 2030 zu einem tatsächlich wirkungsvollen Instrument werden, das dann die Dekarbonisierung der Energiewirtschaft vorantreibt. In der Zwischenzeit sind Deutschland (und andere europäischen Mitgliedstaaten) aber nicht dazu verurteilt, die Hände in den Schoß zu legen oder sogar Steuergelder dafür aufzuwenden, durch den Aufkauf von Zertifikaten für die Fehler beim Design des Emissionshandels teuer zu bezahlen. Stattdessen können mit einem ordnungsrechtlich organisierten Kohleausstiegskonzept die klimaschädliche Kohleverstromung in Deutschland beendet, und die entsprechenden Emissionsrechte in diesem Zuge gelöscht werden. Wie so etwas gelingen kann, hat Agora Energiewende im Januar 2016 mit seinen 11 Eckpunkten für einen Kohlekonsens vorgestellt. Jetzt ist die Politik am Zug, denn ein weiteres Zuwarten beim Thema Kohle schadet nicht nur massiv dem Klima, sondern auch der Glaubwürdigkeit Deutschlands als internationalem Vorreiter in der Klimapolitik.