Das Bundes-Klimaschutzgesetz – was fehlt, welche Chancen bietet es, kann es sich durchsetzen?

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Auch nach der Europawahl – die in Deutschland zur Klimawahl geworden ist – geht die Bundesregierung die Energie- und Klimapolitik zu zaghaft und zu kleinteilig an, finden Sabine Schlacke (WWU Münster) und Sebastian Helgenberger (IASS Potsdam). Das zeige sich etwa beim Umgang mit dem Referentenentwurf für ein Bundes-Klimaschutzgesetz, der seit Monaten auf die lange Bank geschoben werde. Dabei biete der Entwurf mit seinen klar geregelten Ressortzuständigkeiten prinzipiell gute Ansatzpunkte, um Emissionen zu reduzieren. Das Problem laut Frau Schlacke: Deutschland denkt nicht integriert genug beim Klimaschutz. So sei der Gesetzesentwurf zu wenig mit dem – stark verbesserungswürdigen – nationalen Energie- und Klimaplan und dem Klimaschutzplan 2050 verknüpft. Sebastian Helgenberger fordert die Bundesregierung auf, dem Klimaschutz nicht länger zu verschleppen, sondern stärker ins Ausland zu schauen: Länder wie Südafrika, China und Vietnam machen vor, welche Chancen der Umstieg auf Erneuerbare für ein Land bietet. Es sei Zeit für den Aufbruch in die globale neue Energiewelt – wenn sich die Bundesregierung traut.


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„Deutschland braucht ein kohärentes Bundes-Klimaschutzgesetz, um fehlende Klimaambitionen auszugleichen“


Wie zu erwarten, hat der Entwurf des integrierten nationalen Energie- und Klimaplans (integrated national energy and climate plan – NECP), den das Bundeswirtschaftsministerium Ende 2018 der EU-Kommission vorlegen musste, keine Begeisterungsstürme ausgelöst. Den notgedrungen mit vielen Lücken versehenen Entwurf – z.B. lagen die Ergebnisse der Kohlekommission noch nicht vor – bewertete die Kommission am 18. Juni 2019 als nicht ausreichend und zu schwammig: Die Klimaziele im Non-ETS-Bereich (Gebäude, Verkehr, Landwirtschaft etc.) würden nur durch zusätzliche Maßnahmen erreicht. Außerdem fehlen detaillierte und quantifizierbare Maßnahmen zur Umsetzung der Erneuerbare-Energien- und Energieeffizienzrichtlinie, etwa ein Zeitplan oder eingeplante Haushaltsmittel und deren prognostizierte Auswirkungen für den Zeitraum von 2021 bis 2030.

Deutschland muss beim nationalen Energie- und Klimaplan (NECP) nachbessern
Deutschland ist also in der Pflicht, bis Ende des Jahres nachzubessern und will dies – auch unter Beteiligung der Öffentlichkeit – tun. Die Empfehlungen der Kommission gehen zurück auf die EU-Governance-Verordnung, die Ende 2018 in Kraft trat und zu einer stärkeren Integration von Energie- und Klimapolitik beitragen soll. Da die Europäische Union keine mitgliedstaatlichen Ziele, sondern nur noch EU-weite Ziele für erneuerbare Energien und Energieeffizienz bis 2030 festlegt, sind die Mitgliedstaaten nunmehr gefordert, durch NECPs ihre Beiträge zu den europäischen Gesamtzielen zu formulieren. Die rechtlich unverbindlichen Pläne werden in Deutschland vom Bundeswirtschaftsministerium entwickelt und an die Kommission gemeldet.

Währenddessen legte das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) im Frühjahr den Referentenentwurf für ein Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) vor und die Bundesregierung setzte ein Klimakabinett ein, das im September maßgebliche Eckpunkte zur zukünftigen Klimapolitik Deutschlands festlegen will. Es erscheint angesichts des derzeitigen politischen und öffentlichen Drucks wahrscheinlich, dass das Klimakabinett ein übergreifendes Klimaschutzgesetz und nicht lediglich Änderungen von sektoralen Einzelgesetzen in Form eines Artikelgesetzes vorschlagen wird.

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Doch wie wird ein derartiges Bundes-Klimaschutzgesetz am Ende aussehen? Der BMU-Referentenentwurf sieht zeitlich gestaffelte nationale Klimaschutzziele vor. Eine Minderung der Treibhausgasemissionen um mindestens 95 Prozent im Vergleich zu 1990 und damit eine Netto-Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2050 würden rechtsverbindlich verankert. Der KSG-Entwurf ist als Rahmengesetz konzipiert, enthält also primär prozedurale Vorschriften und lagert das „Wie“ der Zielerreichung in einen Klimaschutzplan und Maßnahmenprogramme aus. Außerdem enthält er keine konkreten Pflichten für Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen. Sein zentrales Instrument, der Klimaschutzplan, ist bereits 2016 vom Bundeskabinett verabschiedet worden. Er formuliert die Zielsetzungen bis 2050, würde durch den KSG-Entwurf rechtlich verankert und müsste dann fortgeschrieben werden.

Kein Bundes-Klimaschutzgesetz ohne NECP
Wie verhält sich dieses Instrumentarium nun mit dem in der EU-Goverance-Verordnung geforderten NECPs? Das Verhältnis von langfristig ausgerichtetem Klimaschutzplan und kurzfristigem Maßnahmenprogramm auf der einen Seite und dem EU-rechtlich geforderten NECP auf der anderen Seite wird im KSG-Entwurf nicht klar geregelt: In Paragraph 9 heißt es lediglich, der Klimaschutzplan sei für den NECP „maßgeblich“. Welche Abstimmungen und Koordination zwischen den Plänen zu erfolgen hat, wie die verschiedenen Ressorts einzubinden, Konflikte zu lösen und Stellungnahmen von Öffentlichkeit und Verbänden zu berücksichtigen sind, bleibt jedoch offen.

Einmal mehr wird deutlich, dass Deutschland die von der EU geforderte integrierende Perspektive für Klima- und Energiepolitik und damit für die Erreichung der Klimaschutzziele nicht ausreichend einnimmt. Stattdessen werden die EU-rechtlichen Pflichten zur Erstellung von NECPs dem Wirtschaftsressort zugeordnet, anstatt sie in die Debatte um ein bundesweites Klimaschutzgesetz zu integrieren und mit den bereits zur Diskussion stehenden Instrumenten (Klimaschutzplan 2050 und Maßnahmenprogramm) sinnvoll zu verknüpfen. Es ist nicht zielführend, ein Klimaschutzgesetz ohne einen NECP als Instrument zu entwickeln. Es ist noch weniger sinnvoll, Maßnahmenprogramme einzuführen, ohne den Mehrwert gegenüber dem NECP sowie ihr Verhältnis untereinander zu klären. Das Klimakabinett sollte an die europäischen Rechtsentwicklungen anknüpfen und diese nicht ignorieren. Die europäische Uhr tickt, denn bis Jahresende ist ein überarbeiteter Entwurf des NECP zu erstellen, der die Empfehlungen der EU-Kommission „gebührend“ berücksichtigen muss.

Empfehlungen von ESYS zur Ausgestaltung des nationalen Energie- und Klimaplans
In der im Dezember 2018 veröffentlichten Stellungnahme „Governance für die Europäische Energieunion“ hat das Akademienprojekt „Energiesysteme der Zukunft“ (ESYS) nicht nur die aufgegriffene Aufteilung von Zielsetzungen auf Bundesressorts vorgeschlagen, sondern auch auf die Gefahr hingewiesen, dass zwei zu wenig integrierte Governance-Systeme auf europäischer und nationaler Ebene entstehen und sich gegenseitig bremsen könnten. Die deutschen Wissenschaftsakademien fordern, den NECP als zentrales Planungsinstrument in einem bundesweiten Klimaschutzgesetz rechtsverbindlich zu verankern. Des Weiteren sollten die Aufstellungsverfahren, die im KSG-Entwurf kaum adressiert werden, im Sinne einer frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung konkretisiert werden. Planungssynergien mit der europäischen Ebene sollten genutzt und eine kohärente Abstimmung von Klimaschutzgesetz und NECP geregelt werden. Mehr Stringenz und Konzentration auf wenige Planungstypen könnten die Effektivität der Klimaschutzplanung steigern. Die Transparenz wird durch ein öffentliches Konsultationsverfahren gewährleistet; Kontrollmöglichkeiten sollten allerdings ebenfalls eröffnet werden: Verbandsklagerechte gerichtet auf eine Nachbesserung von Klimaschutzplan und Maßnahmenprogramm dürften bislang kaum bestehen.

„Durch Chancenorientierung dem Klimaschutz auf die Sprünge helfen“


Mit dem Klimaschutzgesetz könnte der Bundesregierung noch ein zukunftsweisender wirtschaftspolitischer Wurf gelingen – Nach der Europawahl verliert sie sich nun im parteitaktischen Klein-Klein

In Deutschland war die EU-Wahl eine Klimawahl. Nicht nur den Schülern auf den Straßen, nicht nur den Youtubern im Netz, sondern auch einem Großteil der Bürgerinnen und Bürger ist die Dringlichkeit eines schnellen und ehrgeizigen Klimahandelns bewusst und viele wollten dies mit ihren Wählerstimmen zum Ausdruck bringen.

Allein, die in Berlin handelnde Politik bewegt sich wieder im parteitaktischen kurzsichtigen Klein-Klein anstatt sich den großen generationenverbindenden Aufgaben zu stellen. Dabei hatte das Jahr mit Blick auf die klimapolitische Performance vergleichsweise hoffnungsfroh begonnen:

Entwurf des Klimaschutzgesetzes: mutiger Vorstoß, der bisher verschleppt wird
Mit ihrem zur Ressortabstimmung vorlegten Entwurf zu dem in der Koalition vereinbarten Klimaschutzgesetz hatte Umweltministerin Svenja Schulze ein mutiges Signal in einer sonst klimapolitisch sehr verhalten agierenden Bundesregierung gesetzt – mit geradezu mustergültig geregelten Ressortzuständigkeiten und einem Anreizsystem, die vereinbarten Ziele einzuhalten, mit der von Wirtschaftsverbänden seit langem eingeforderten Planungssicherheit und einem Ambitionsmechanismus, der zumindest ein Herunterkorrigieren der vereinbarten Klimaziele verhindern soll und ein Ambitionsniveau im Einklang mit dem aktuellen Forschungsstand ermöglicht. Vorerst schien es, als könnte die Regierungskoalition dem Land doch noch ein erstaunlich zukunftsweisendes Vermächtnis bescheren. Und in der Tat wurden auf den Vorstoß aus dem Umweltministerium hin aus den ansonsten umweltpolitisch eher zögerlichen Ministerien Bau und Verkehr Vorschläge vorgelegt.

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Das Klimakabinett – die Antwort aus dem Bundeskanzleramt an die Adresse der Umweltministerin, wo denn das Heft des klimapolitischen Handelns zu liegen habe – hat sich bislang vor allem als eines erwiesen: als Verschleppungsmechanismus. Mit den anstehenden Landtagswahlen im Herbst und den täglich wahrscheinlich werdenden Neuwahlen im Bund droht eine klimapolitische Stagnation, die wir uns mit Blick auf unsere immer noch bestehende internationale Vorbildwirkung nicht leisten können und die dazu im krassen Widerspruch zum Wählerapell des 26. Mai 2019 steht. Wie der Bundesregierung klimapolitisch auf die Sprünge helfen?

Umstieg auf Erneuerbare: Positivbeispiele aus Südafrika, China und Vietnam
Vielleicht hilft den Regierungsparteien ein Hinweis auf die Chancen, die etwa der beherzte Aufbruch in die neue Energiewelt auf der Grundlage von erneuerbarer Stromproduktion bietet. Chancen, die Deutschlands und auch Europas Wirtschaft im Hinblick auf sozial- und wirtschaftspolitischer Stabilität in Deutschland und der EU besser nicht verpassen sollten:

Der globale Umstieg von fossilen Energieträgern auf erneuerbare klimafreundliche Energielieferanten ist in vollem Gang. Interessanterweise vollzieht sich die globale Energiewende, ohne dass es dafür zwingend Gründe wie einen weltweiten Klimaschutz bräuchte. Am Beispiel von Südafrika hat dies eine kürzlich vom IASS Potsdam herausgegebene Studienserie anschaulich gezeigt: Die Entscheidung der südafrikanischen Regierung, den Anteil erneuerbarer Energien in der Stromproduktion bis 2030 von den bislang geplanten 23 Prozent auf 30 Prozent zu erhöhen, lässt eine Steigerung der Beschäftigungseffekte um 40 Prozent innerhalb der kommenden 10 Jahre erwarten.  In ambitionierteren Szenarien liegt diese Zahl sogar um einiges höher. Zudem konnte gezeigt werden, dass private Haushalte in Südafrika im gleichen Zeitraum mittels PV-Dachanlagen um umgerechnet rund 800 Millionen Euro entlastet werden könnten.

Aktuelle Studienergebnisse in anderen Ländern deuten darauf hin, dass erneuerbare Stromproduktion aus Windkraft und Photovoltaik weitaus größere Beschäftigungseffekte haben als Kohle- und Gasverstromung – in Vietnam etwa um den Faktor 2 bis 3 (Ergebnisse in Kürze hier zum Download). China hat neben dem Weltmarkt auch einen wachsenden heimischen Markt für erneuerbare Energietechnik und Elektromobilität entdeckt und bekämpft damit gleichzeitig die Luftverschmutzung durch die Verbrennung fossiler Energieträger.

Potenzial der Energiewende in Deutschland
Ein aktuelles Factsheet des IASS Potsdam fasst auch für Deutschland wichtige gesellschaftliche und wirtschaftliche Errungenschaften von Klimaschutz und Energiewende unter dem Stichwort „Co-Benefits“ zusammen, etwa die über 1.500 genossenschaftlich organisierten Bürgerenergiegesellschaften, mit denen soziale und wirtschaftliche Teilhabe zu einem wesentlichen Treiber der Energiewende hierzulande geworden sind. In Sachen Energiewende hat sich Deutschland weltweit einen Namen erarbeitet. Das gleiche gilt für sein hochqualifizierendes Ausbildungssystem und die weltweit geachtete Ingenieurskunst. An und für sich also gute Startchancen, in der neuen Energiewelt ganz vorne mitzuspielen.

Der mit der Chancen der globalen Energiewende einhergehende energiewirtschaftliche und industrielle Aufbruch bricht zusehends vormalige Interessensgegensätze auf und schafft Raum für neue Allianzen und eine zukunftsweisende Wirtschaftspolitik, aktuell veranschaulicht durch die Einladung der Grünen-Chefin Annalena Baerbock als Schlussrednerin beim Tag der Deutschen Industrie 2019.

Im aktuellen IASS-Erklärvideo führt eine weibliche Superheldin die Zuschauer durch die sozialen und wirtschaftlichen „Co-Benefits“ der globalen Energiewende. Eine Rolle, die mit ihrer aktuellen Verve der Umweltministerin oder ehedem der sogenannten Klimakanzlerin hätte zugeschrieben werden können. Zumindest die Wahlergebnisse der Europawahl deuten allerdings darauf hin, dass die junge Generation und damit die künftigen Ingenieurinnen und Architekten der neuen Energiewelt eher Baerbock in dieser Rolle sehen. Die Bundesregierung sollte jetzt liefern.

 

ESYS-Debatte | Juni 2019